市场、公共权力与行政管理

内容提要 （代前言） 中国经济体制改革大气磅礴，拓展了人类对自身潜能和智 慧的认识深度。中国在如此短的时间内，以相对如此小的代价， 从事了如此深刻的经济体制变革，取得了如此重大的经济成就， 国人有理由为之感到自豪。 现在全面总结中国各项改革得失的时机或许并不成熟，建 立社会主义市场经济体制过程任重道远。但面对民族振兴事业， 人们不能被“没有学会游泳之前不要下水”的教条束缚，既有 的改革实践为我们研讨本书命题提供了丰富的实践基础，可作 为理论推理基础的内容有以下几点：①经济体制改革没有也不 大可能直接等同、取代所有社会领域的改革和制度创新；②渐 进改革意味着有控制（或可控制）的改革，控制的主体是公共 权力部门；③可控制的改革意味着对需要加以改革的各社会领 域做了轻重缓急安排：经济体制改革在先，包括行政体制在内 的公共权力领域改革在后。这种安排曾经具有时代的合理性；④ 社会大系统内各要素的系统相关性会在各自的边际变化中相互 影响。如今，中国公共权力领域改革滞后正在以加速度、非理 性地消耗着经济体制所创造的经济剩余。 以利益概念为核心来分析问题是经济学、政治学、行政学、 管理学、社会学等诸多学科逻辑运演的基础或基础之一。当我 们认识到制度构成调节人际间利益关系的约束条件，具有划定 个人行为，以及权利与义务边界的功能时，研讨经济制度、政 治制度、行政制度的各自特征和彼此不可完全替代性，对于中 国改革的现实需要就是十分紧迫的理论任务。问题的关键在于， 在社会分工的不同领域，制度对个人利益行为具有不同的约束 方式：经济制度依靠硬性预算方式来约束人的经济行为；政治 制度主要依靠投票机制来约束人的政治行为；行政制度依靠人 为建立的行政规章制度来约束人的行政行为。虽然这种理解过 于抽象，但是，较为抽象的划分至少有助于说明一个问题：制 度对个人经济行为、政治行为的约束具有相当程度的客观性，而 依靠公共权力实现操作的行政制度对个人行为的约束，则具有 相对较多的人为安排特性，或称主观性，其建立、运行、维护、 监督成本都比较高，其职能的行使具有明显的排他性和垄断性。 因此，用纯粹经济逻辑来解释公共管理行为和公共权力现象 （目前在中国主要指政府行为），必然包含某种局限性。它说明， 理论起点（利益分析）的正确性不能自动取代理论结论（制度 约束有效性和制度效率）的正确性。经济制度毕竟不是行政制 度，经济分析难以完全取代政治分析。在深化中国经济体制改 革的主流和大潮之中，我们不得不承认存在这种有人称之为 “经济学帝国主义”的倾向。中国从计划经济体制转向市场经济 体制早已越过临界状态。近年来，中国公民关心的反腐败、社 会治安、失业、通货膨胀四大主题中，前两项都与公共权力密 切相关，对策研究似应兼顾经济学、政治学、行政学、管理学 等多学科。 三 20世纪末，中国的国家发展态势为选择何种改革策略留下 了很多制约条件。从比较意义看，中国正在走一条后发（展）型、 赶超型现代化道路，对外开放带来引进先进技术、资本和制度 示范的有利条件，并不能消除发达国家不曾遇到、或不甚突出 的一个发展障碍，即经济、政治、行政体制改革难以同步进行、 共结其果的两难处境。西方国家公共权力结构（制度）和市场 经济制度曾在彼此联系相对松弛情况下分别发育成熟――《国 富论》使西方国家政府机器的运转相对远离经济生活，而当凯 恩斯《通论》问世之后，促使执掌公共权力的政府重新大规模 介入公共生活领域时，西方文官制度已经渡过了其发育、成熟 的关键时期，公共权力结构及其有效制度安排的现代形式已经 基本确立。我们认为，后发（展）型国家在其现代化道路上必 然面临一个棘手的选择：要么甘冒风险，在经济和政治、行政 几条战线同时作战，实施全面改革，要么以消耗一部分政治资 源为代价，集中全力取得经济战线的胜利。中国经济体制改革 的艰巨性、复杂性、系统性、长期性提醒人们，任何一个社会 分工领域的制度创新都不可能没有代价。最好的选择就是以局 部次优为代价，换取全局最优。 四 我们以为，中国经济理论工作者在称职、出色地完成历史 赋予使命的同时，附带着一个单一学科纵深研究所难以避免的 遗漏：即从市场经济凸现出的个人、局部利益到公共政策之间， 存在一个合理、合法的利益表达（很可能是相互冲突的局部利 益）和利益综合环节。问题的确切表述是，计划经济体制与市 场经济体制下的利益要求、利益表达、利益综合过程有什么不 同？事实上，公共政策一旦出台，仅意味着某种既定制度下利 益综合的结果，属于利益落实范畴。注意这个环节，对于市场 经济体制及其与之相适应的政治体制、行政体制之间的现代结 构关系甚为重要，因为它形成了一个可由逻辑再现的利益传导 机制和利益博奕过程――政治体制安排提供了专门吸纳、讨论、 综合不同利益的表达，是相对独立的专司合理“讨价还价”的 制度安排和博奕场所，其工作成果以立法或基本原则的形式，向 行政组织输出制定公共政策的价值前提，各级行政组织在这个 被限定的框架内，制定可操作的公共政策，发生行政行为，使 新政策方案以参量形式输入市场。这种公共权力的结构安排当 然不只有形式上的意义，实质上，这种安排在社会分工、降低 交易成本的意义上使对利益的“议”与“行”分离开来，各司 其责，比之我国现行“议行合一”公共权力结构有明显的优越 之处。在现代社会结构中，效率最高的利益博奕场所有两个，一 个在市场中，一个在立法机构内。而如果“议”的过程也发生 在本应专司执行、管理职能的行政组织内，就意味着政府各级 行政部门承担了过多的利益调节负担，腐败、“寻租”行为和行 政组织低效率状况就几乎成为可以预料的“伴生物”。因此，我 们主张回到古德诺的观点，作为一种公共权力载体的行政组织 应当专司执行功能，只让少量、常规、很小范围的利益要求进 入行政组织。 五 对行政组织（机构）的研究不能忽视对组织边界问题的关 注。划分行政组织边界的意义首先在于，它能使不同社会组织 的性质得到清楚说明，进而确定每个人的角色定位，这种角色 （身分）定位将解释应该用哪一套制度来约束一个人的相应行 为。目前在我国的改革实践中，有一个不能得到合理解释的现 象：何以进入企业组织就是经济人，进入政府行政组织或其他 公共权力机构就是“公仆”（“公仆”当然不需要监督），而经 济组织的经营者兼有经济人和国家干部身分，使之能分别利用 两套制度对自身有利的机会渔利，使本应服从于制度约束的行 为让位于个人道德修行的自我约束，这是国有企业存在“穷庙 富方丈”现象的制度原因之一。由此看来，国企经营者应当放 弃国家干部身分。 研究组织边界所应具有的输入输出功能也极具现实意义。 行政组织是经济剩余的消耗者，没有财政就没有行政。公务员 对公共权力岗位具有垄断性，流动性很差，只进不出，既缺乏 效率，又对其他劳动者构成不公平。 六 在各类制度比较中，约束公共权力的制度安排成本最高。从 中国改革的现实看，讨论政治行为和行政行为的重点，似应放 在制度对个人约束的有效性和经济性上，技术规程的要求居次 要地位。政府行政组织是与公民接触最频繁的一种公共权力组 织，其制度安排所应遵循的原则是，以少许僵化为代价追求实 现民主、公平、服务的宗旨。 七 在现代市场经济体制中，政府管理宏观经济是本份，但必 须采取“政府调控市场，市场引导企业”、“尽可能市场，万不 得已政府”的原则行事。为了尽可能降低因制度僵化、缺乏弹 性所抬升的交易成本，我们的思路不应着重于放松制度约束的 力度，而应放在尽可能多地采用市场机制来承担管理公共事务、 为公利服务的职责。实践证明，在实现公共管理目标时，市场 制度总比行政制度更经济。因此，尽可能发挥和引导对公共物 品的商业化供给，就意味着节约经济剩余和更高的资源配置效 率。 八 我们认为，笼统地将二、三线人员称为行政人员只具有称 谓上的意义。微观经济组织内部的公共利益和公共权力总是较 为复杂微妙的，在信息密度高和人情氛围重的情形下，企事业 单位内部真正能够代表公共利益、调节利益矛盾并拥有一部分 公共权力的机构是工会组织或职工代表大会，研究并强化工会 组织和职工代表大会的作用、职能，具有政治和经济两方面的 积极意义。 九 在市场经济体制的大背景下，在赶超型国家发展态势中，公 共权力问题相当重要。如何解释现实存在的管理公共事务，服 务于公共利益的问题，对各学科来说都不是一个事实根据很清 楚、逻辑前提被公认的理论问题。但有一点可以肯定，尽量利 用经济学、政治学、行政学的知识，多视角进行综合分析是值 得一试的理论探索。

目 录 第一章引论――事实和问题 如何看待中华民族的昨天和今天 中国改革策略综述 市场经济体制为什么有效率 市场失灵和政府的经济职能 政治、经济 行政制度对个人行为影响 方式比较 系统方法和现实意义 国内相关研究成果综述之一 第二章行政体制――现实挑战和改革策略选择 行政体制的内涵及对相关问题的简析 “经济人”假设与“公仆”假设的比较分析 行政职责及分工 行政权限分配及监督制约 公共（行政）权力机构 改革、改善行政管理体制和公共权力结构 的思考 附录：有关实证资料 国内相关研究成果综述之二 第三章公共权力的重要载体：行政组织 ――无需参与竞争的社会组织 “组织”概念的历史演进和现代内涵 行政组织的性质和特点 一种公共权力的微观结构形式：行政组织 结构 韦伯的理想 行政组织边界的理论和实践意义 行政组织与所处环境相互作用的具体分析 国内相关研究成果综述之三 第四章附论：公务员制度 市场制度与公务员制度关系概述 公务员制度的基本特点：防止公共权力 受侵害 公务员制度的历史脚步 中国公务员制度的产生及特点 中国公务员制度的基本内容 第五章―种公共权力的运作：行政行为 ――从决策到监督的过程 国内相关研究成果综述之四 研讨命题的基本分析框架 行政决策的形成机制分析 局部利益与公共决策的关系分析 行政决策和行政执行过程 政治输出中的公共政策 行政监督：对个人行政行为的制度约束 中国行政行为面临的现实挑战和发展趋势 第六章宏观经济与行政管理 ――弥补“看不见的手”的局限 对问题的概述 政府的财政政策 政府的货币政策 整治外部经济效果的行政方式 提供纯粹公共物品 外贸政策、人口政策和资源管理 反垄断问题及教育政策 科技政策 第七章微观经济与行政管理 本章引论 预算约束对微观经济中行政管理活动的影响 政企关系对企业行政管理的影响 既有微观经济组织结构的性质 弊端及原因 分析 微观经济组织中的利益分布问题 后记 参考文献